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“二次收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”合稱為“三亂”，所產(chǎn)生的一些新聞熱點(diǎn)屢見(jiàn)報(bào)端。以罰代管、趨利稽查、過(guò)多懲罰等諸多問(wèn)題也備受當(dāng)今社會(huì)抨擊。

8月17日，中辦國(guó)辦公布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）明確提出，地市政府以及部門(mén)要果斷防止亂罰款，嚴(yán)苛嚴(yán)禁以處罰開(kāi)展增收，嚴(yán)苛嚴(yán)禁以處罰金額開(kāi)展排行或是做為績(jī)效考核指標(biāo)的。

《意見(jiàn)》公布后，“嚴(yán)苛嚴(yán)禁以處罰開(kāi)展增收”文字表述熱度不減。北京市讀懂研究所高級(jí)研究員程宇告知《中國(guó)新聞周刊》，當(dāng)代經(jīng)濟(jì)處在下降周期時(shí)間，并且還有新冠疫情要素，形成一種火上澆油的疊加效應(yīng)，這類(lèi)效用作用于企業(yè)登記的身上，就會(huì)形成收益持續(xù)下降，盈利越來(lái)越低的態(tài)勢(shì)，也導(dǎo)致一些當(dāng)?shù)卣?cái)政緊張。

他說(shuō)道，在這樣的環(huán)境下，更應(yīng)該當(dāng)?shù)卣敕皆O(shè)法來(lái)維護(hù)企業(yè)登記。國(guó)辦發(fā)頒布嚴(yán)苛嚴(yán)禁以處罰開(kāi)展增收，目地恰好是維護(hù)企業(yè)登記，保護(hù)創(chuàng)業(yè)者合法權(quán)利和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，也表明中間在想盡一切辦法來(lái)減少企業(yè)及經(jīng)營(yíng)者成本費(fèi)，抑止當(dāng)?shù)卣摹疤幜P式增收”的沖動(dòng)。

“花樣處罰”司空見(jiàn)慣

罰沒(méi)收入歸屬于政府非稅收入，就是指稽查、司法部門(mén)依照法律、政策法規(guī)、規(guī)章制度的相關(guān)規(guī)定，對(duì)違法違章者執(zhí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展罰款的賬款、收走的臟款和臟物變價(jià)款。

資料顯示，近些年各地罰沒(méi)收入呈顯著增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2022年7月，各大城市相繼發(fā)布2021年的預(yù)算執(zhí)行情況。有媒體統(tǒng)計(jì)了全國(guó)各地300多個(gè)省市的罰沒(méi)收入。在其中，有111個(gè)地市發(fā)布了罰沒(méi)收入數(shù)據(jù)信息。

在發(fā)布數(shù)據(jù)庫(kù)的111個(gè)地市中，2021年有80個(gè)城市罰沒(méi)收入呈上升趨勢(shì)，占有率超出72％。在其中，有15個(gè)城市罰沒(méi)收入同比增加超出100％，如四川樂(lè)山提高155％，江西省南昌提高151％。

在入選城市里，青島市熱度不減。2021年，青島罰沒(méi)收入為43.77億人民幣，居高111個(gè)統(tǒng)計(jì)分析大城市第一位，與2020年該地罰沒(méi)收入的19.26億人民幣對(duì)比，一年時(shí)間，罰沒(méi)收入增加了24.51億，增長(zhǎng)幅度達(dá)到127％。

青島市財(cái)政局一位管理人員告知《中國(guó)新聞周刊》，青島市上年罰沒(méi)收入提升要素的主因是來(lái)自于案子。2021年，青島市查獲了重要傳銷(xiāo)案等4起要案，提升罰沒(méi)收入22.45億人民幣。

這名工作人員說(shuō)，“這類(lèi)收益全是一次性的提高要素，去除這幾起案子罰繳，青島上年罰沒(méi)收入經(jīng)營(yíng)規(guī)模與正常的年代基本上差不多。”

在整理的全國(guó)地級(jí)市一般大城市罰沒(méi)收入2021年較2020年的升值排行榜上，前14個(gè)地市中，江蘇占6個(gè)（江陰、常州市、南通市、鎮(zhèn)江市、蘇州市、泰州市）。在其中，江陰2021年罰沒(méi)收入為37.27億人民幣，較2020年提高44.12％。

前不久，有媒體打電話鹽城市財(cái)政局，資詢罰沒(méi)收入提升比較多的緣故，是否屬于交通罰款？我局工作人員稱，“交通罰款占有率如今已經(jīng)很少，通常是查獲了重大經(jīng)濟(jì)案件，比如行騙，因此公安機(jī)關(guān)罰沒(méi)收入比較多。”

《道路交通安全法》第八十六條規(guī)定，任何單位不可給公安交通管理部門(mén)下發(fā)或者變相下達(dá)處罰指標(biāo)值；公安交通管理部門(mén)不予以處罰金額做為考評(píng)公安交警標(biāo)準(zhǔn)的。但幾起實(shí)例表明，交管部門(mén)變成亂罰款的重災(zāi)區(qū)。有一些“稽查”背馳法制路軌，有些單位乃至上線了“處罰包月卡”新項(xiàng)目，可以說(shuō)層出不窮。

據(jù)中青在線7月16日?qǐng)?bào)導(dǎo)，在山東省成武縣，一些貨車(chē)司機(jī)與當(dāng)?shù)亟煌ň衷O(shè)立了“協(xié)作”關(guān)聯(lián)，司機(jī)們預(yù)繳本月處罰，道路運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)各大隊(duì)則確?！邦櫩汀钡拇筘涇?chē)不論是超重或是極高，在1月以內(nèi)，都能夠暢行無(wú)阻。

有關(guān)視頻畫(huà)面，成武縣交通局道路運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)工作員對(duì)貨車(chē)司機(jī)邵先生說(shuō)：“上道什么的我都給你分配，你放心好了，這邊的事我都給你分配好。合作共贏，隨時(shí)隨地微信聯(lián)系?！?/p>

邵先生稱，他的大貨車(chē)經(jīng)過(guò)成武縣時(shí)，本地交通執(zhí)法單位給辦“月卡”，依據(jù)車(chē)系狀況，每輛車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)1000元/月或2000元/月，“不交得話他便攔下你的車(chē)扣到地下停車(chē)場(chǎng)處罰”。

申請(qǐng)辦理“月卡”的時(shí)候還能議價(jià)，邵先生了解能不能“繳10輛車(chē)把錢(qián)，照料12輛車(chē)”，道路運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)工作人員稱能夠“特惠”1000元。

成武縣交通局一位責(zé)任人8月22日告知《中國(guó)新聞周刊》，現(xiàn)階段縣紀(jì)委監(jiān)委工作員駐守在縣交通局，正在對(duì)該事件證據(jù)調(diào)查。調(diào)查報(bào)告一定會(huì)對(duì)外公布。

2021年，國(guó)務(wù)院令第八次大督查第五督察組在內(nèi)蒙古自治各地暗查的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，一部分交警隊(duì)為完成“增收”每日任務(wù)，對(duì)往日貨運(yùn)司機(jī)隨便處罰、“一刀切”式處罰。她們?cè)诠矆?chǎng)所設(shè)定臨時(shí)性控制點(diǎn)，對(duì)路過(guò)的大貨車(chē)逐一攔停，并且以“沒(méi)按規(guī)定應(yīng)用保險(xiǎn)帶”等為由執(zhí)行懲罰。而現(xiàn)場(chǎng)駕駛員大多數(shù)都系著保險(xiǎn)帶，或是并沒(méi)罰款單上例舉的違法行為。

暗訪視頻界面表明，一名貨運(yùn)司機(jī)說(shuō)：“攔出來(lái)啥也沒(méi)說(shuō)，便說(shuō)提供行駛證駕駛證。我將行駛證駕駛證拿給別人，別人給搞出一個(gè)罰款單，這已經(jīng)習(xí)慣了?！?/p>

2021年9月10日，《內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)》發(fā)文稱，錫林郭勒盟派出所已規(guī)定涉嫌地域派出所對(duì)主抓道路交通的副局、交警大隊(duì)長(zhǎng)、有關(guān)派出所長(zhǎng)和公安民警鋪警停止執(zhí)行職務(wù)；烏蘭察布市派出所、巴彥淖爾市派出所還要求交管局大隊(duì)主抓副支隊(duì)長(zhǎng)、涉嫌交警大隊(duì)長(zhǎng)以及相關(guān)公安民警鋪警停止執(zhí)行職務(wù)。

2021年4月，《半月談》報(bào)導(dǎo)，北方地區(qū)某山區(qū)縣一年的一般公共預(yù)算收入才1億多元，但令人吃驚的是，本地交通違章罰款一年竟“增收”了3000余萬(wàn)元，撐起了地區(qū)一般公共預(yù)算收入的1/3。

消息稱，這一堵塞快速的山區(qū)縣是煤炭運(yùn)輸必經(jīng)之地，很多煤炭運(yùn)輸車(chē)子出入，都經(jīng)過(guò)這一縣。本地有黨員干部表明，縣上工業(yè)生產(chǎn)比較落后、公司偏少，“領(lǐng)導(dǎo)干部需要錢(qián)認(rèn)準(zhǔn)交警隊(duì)等執(zhí)法機(jī)關(guān)”。

本地駕駛員體現(xiàn)，僅僅在一段幾十公里的省道邊，也有近10個(gè)電子監(jiān)控。除開(kāi)橫杠測(cè)速設(shè)備多以外，在路面下坡路、轉(zhuǎn)彎等位置的路邊樹(shù)旁，也有隱秘的立桿式限速攝錄機(jī)器設(shè)備。

財(cái)政緊張引起“處罰不理智”？

微信公眾平臺(tái)“俠客島”8月19日發(fā)文稱，伴隨著罰繳分離出來(lái)、對(duì)行政機(jī)關(guān)全額撥款、嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序流程等一系列改革舉措落地式，曾經(jīng)的錯(cuò)亂狀況得到一定程度改進(jìn)，但還未完全根除，特別是當(dāng)下行壓力增加、地區(qū)財(cái)政吃緊時(shí)，借處罰搞增收的舊疾非常容易發(fā)作。

文章內(nèi)容說(shuō)，這樣的地方政府“處罰不理智”，關(guān)鍵來(lái)源于“差錢(qián)”的現(xiàn)實(shí)窘境。但一差錢(qián)我就想著從公司、本人頭頂“擼羊毛”，真是急功近利且有危害，很容易陷入“財(cái)政局差錢(qián)——處罰弄錢(qián)——經(jīng)營(yíng)環(huán)境惡變——公司不買(mǎi)賬——計(jì)稅基礎(chǔ)降低——更為沒(méi)有錢(qián)”的惡循環(huán)。

湖北省統(tǒng)計(jì)局原副局、中南財(cái)大財(cái)稅學(xué)院專(zhuān)家教授葉青告知《中國(guó)新聞周刊》，各地發(fā)生“以處罰開(kāi)展增收”的例子有必定緣故，近些年，遭受新冠疫情、房地產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)低迷等多種因素，財(cái)政總收入持續(xù)下降，一些當(dāng)?shù)卣銜?huì)根據(jù)處罰來(lái)提高財(cái)政總收入。

這一塊的實(shí)例也并不鮮見(jiàn)，例如2021年12月17日，國(guó)辦督查室在國(guó)務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)＋監(jiān)察”服務(wù)平臺(tái)公布通報(bào)了河北省霸州市為了解決資金焦慮不安等不足而規(guī)模性亂罰款等諸多問(wèn)題。

國(guó)務(wù)院令督察組在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，2021年9月，霸州市政府違反規(guī)定明確提出將非稅收入與征繳企業(yè)開(kāi)支掛勾，并把非稅收入任務(wù)完成情況列入鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員績(jī)效考核。

10月份，為填補(bǔ)資金焦慮不安及不科學(xué)開(kāi)支等所產(chǎn)生的空缺，霸州市在6月份已完成非稅收入費(fèi)用預(yù)算7億人民幣的情形下，向所轄15個(gè)村鎮(zhèn)（街道社區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）溶解下達(dá)了3.04億元的非稅收入每日任務(wù)。

11月份，霸州市下發(fā)實(shí)施細(xì)則，違反規(guī)定開(kāi)設(shè)一般公共預(yù)算收入任務(wù)完成情況考評(píng)，確立財(cái)政收入評(píng)分權(quán)重值為20％，非稅收入評(píng)分權(quán)重值為80％。

在霸州市采用多種多樣督查措施驅(qū)動(dòng)下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道（街道社區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）、村街以安全生產(chǎn)執(zhí)法查驗(yàn)等幾種為名，對(duì)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶進(jìn)行集中處罰、攤派、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)初10月1日至12月6日，霸州市15個(gè)村鎮(zhèn)（街道社區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）進(jìn)庫(kù)和沒(méi)有進(jìn)庫(kù)罰沒(méi)收入6718.37萬(wàn)余元，是1~9月罰沒(méi)收入的11倍，涉及到公司和個(gè)體工商戶2547家，均值每一家處罰、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)2.64萬(wàn)余元。11月份，13個(gè)村鎮(zhèn)（街道社區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）出現(xiàn)嚴(yán)重的運(yùn)動(dòng)式稽查，本月進(jìn)庫(kù)罰沒(méi)收入4729.57萬(wàn)余元，是1~9月月平均罰沒(méi)收入的80倍。

督察組稱，霸州市本次發(fā)生的二次收費(fèi)、亂罰款、亂攤派技巧五花八門(mén)，趨利特點(diǎn)顯著。經(jīng)國(guó)辦督查室追蹤督查，截止到2021年12月16日15時(shí)，霸州市已向2200家企業(yè)和個(gè)體工商戶退錢(qián)5472.82萬(wàn)余元。

程宇稱，從整體收益而言，地方財(cái)政關(guān)鍵分為兩大類(lèi)，即地區(qū)政府基金性收入和一般性財(cái)政總收入。地區(qū)政府基金性收入主要來(lái)源于國(guó)有土地出讓收益，其實(shí)就是通常說(shuō)的賣(mài)地收入。

他說(shuō)道，從中國(guó)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)看，在今年的1~7月，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商拿地的總值比同期相比下降大概48％。要是再充分考慮早已拿地的地產(chǎn)商里還存在一些地區(qū)城投平臺(tái)，當(dāng)然如果去除這一部分收益，在今年前7月，當(dāng)?shù)卣u(mài)地收入的具體額度大概僅是同期相比的1/3。在這樣的環(huán)境下，財(cái)政總收入壓力廣泛比較大。

程宇稱，在一般性財(cái)政總收入層面，主要是由稅款和罰沒(méi)收入組成。如今我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇一些考驗(yàn)，地區(qū)的稅款也廣泛持續(xù)下降。政府部門(mén)為了確保公司的正常運(yùn)作，挽救企業(yè)登記，還頒布了退稅退款現(xiàn)行政策，也代表著當(dāng)?shù)卣亩惪钜苍跍p少。此外，當(dāng)?shù)卣囊恍﹦傂灾С龉ぷ鲏毫σ廊槐容^大。這也就意味著，好多地方政府部門(mén)遭遇很?chē)?yán)重的收不抵支難題。

程宇告知《中國(guó)新聞周刊》，在賣(mài)地收入、稅款等降低的大環(huán)境下，對(duì)于很多當(dāng)?shù)卣畞?lái)講，提升罰沒(méi)款等非稅收入很有可能也就成了他們一個(gè)難以抑止的沖動(dòng)。

避免“罰沒(méi)款財(cái)政局”，還需優(yōu)化法律

最近一段時(shí)間至今，為治理“亂罰款”狀況，中間姿勢(shì)不斷。

6月28日，我國(guó)發(fā)改委官網(wǎng)發(fā)布《涉企違規(guī)收費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)方案》，該《方案》由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工信部、國(guó)家財(cái)政部及其市場(chǎng)監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)文?！斗桨浮贩Q，將專(zhuān)項(xiàng)檢查交通運(yùn)輸、水電費(fèi)暖、地區(qū)金融、金融業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等行業(yè)涉企違規(guī)收費(fèi)難題，集中整治二次收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，創(chuàng)建協(xié)同共治和協(xié)同懲戒機(jī)制。

7月21日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議又強(qiáng)調(diào)，為進(jìn)一步優(yōu)化法治環(huán)境，減輕企業(yè)和群眾壓力，確定撤銷(xiāo)29個(gè)處罰事宜，用多種方式規(guī)范化管理。這種事宜還有對(duì)獲得生產(chǎn)許可的公司未按照要求按時(shí)提交報(bào)告，逾期不糾正的行為處罰；對(duì)未經(jīng)同意許可生產(chǎn)制造、維修計(jì)量檢測(cè)設(shè)備等行為的處罰；以及對(duì)于道路貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)人不按規(guī)定隨身攜帶道路運(yùn)輸證的行為處罰等。

社會(huì)輿論覺(jué)得，若想抑止當(dāng)?shù)卣疤幜P式不理智”，關(guān)鍵還是要清除監(jiān)管盲區(qū)，讓各部門(mén)在處罰時(shí)保證有章可循，全透明稽查，減少地區(qū)里的處罰驅(qū)動(dòng)力。

清華法學(xué)系專(zhuān)家教授張明楷表明，（許多）罰沒(méi)收入并不是立即歸司法部門(mén)，從方式上而言依舊是給地方財(cái)政，可是財(cái)政局許多會(huì)立馬返還給辦案機(jī)關(guān)，（因而）辦案機(jī)關(guān)就會(huì)有主動(dòng)性，可以收走的盡量收走，并不是違法犯罪盡量變?yōu)檫`法犯罪去收走。

他說(shuō)道，“我一直認(rèn)為，每一個(gè)罰沒(méi)收入立即上交中央預(yù)算，沒(méi)給地區(qū)，財(cái)政局充分保證司法部門(mén)審理案件費(fèi)用。假如罰沒(méi)收入沒(méi)有直接上交中間，我們很難不可以使司法部門(mén)表明公正公平，因?yàn)橐粋€(gè)行政機(jī)關(guān)為自身的利益去做事時(shí)膽量可大了?！?/p>

2020年底，國(guó)家財(cái)政部下發(fā)《罰沒(méi)財(cái)物管理辦法》，進(jìn)一步完善罰沒(méi)款財(cái)物管理，規(guī)定中國(guó)海關(guān)、公安機(jī)關(guān)、海警、市場(chǎng)管理等相關(guān)部門(mén)所取得的緝私局罰沒(méi)收入全額的繳入中央國(guó)庫(kù)。但是，到現(xiàn)在為止，還有一些罰沒(méi)收入將進(jìn)入當(dāng)?shù)卣?/p>

2021年全國(guó)各地兩會(huì)召開(kāi)，政協(xié)委員、中華民族全國(guó)律師協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)朱征夫表明，針對(duì)刑事案件的罰沒(méi)款所得的，刑訴法及最新法律法規(guī)或行政法規(guī)均要求應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)，但是對(duì)于是上交中央國(guó)庫(kù)或是地區(qū)財(cái)政，并沒(méi)有具體要求。而結(jié)合實(shí)際，地區(qū)所取得的罰沒(méi)款所得的一般上交地區(qū)財(cái)政，當(dāng)?shù)卣话銜?huì)退還一部分罰沒(méi)款所得的給辦案機(jī)關(guān)，填補(bǔ)辦案經(jīng)費(fèi)。

葉青告知《中國(guó)新聞周刊》，應(yīng)讓每一筆處罰都做到了罰之言之有理、有章可循，而不是為了增強(qiáng)自己的財(cái)政總收入而念頭提升處罰信用額度。相關(guān)部門(mén)也解決下屬的處罰是否有根據(jù)等為審查關(guān)鍵。

他稱，許多政策法規(guī)有上限和下限，彈性空間比較大。有時(shí)候依照頂格處罰或最低限度懲罰，從法律角度上都能夠。在財(cái)政總收入好時(shí)，處罰室內(nèi)空間便會(huì)比較寬松一點(diǎn)，財(cái)政總收入緊張的時(shí)候，就可能會(huì)提升處罰信用額度。因此，還需要健全法律法規(guī)實(shí)施細(xì)則，讓一些懲罰根據(jù)更加清晰。

西南政法專(zhuān)家教授蔡斐發(fā)文稱，從理論上講，處罰個(gè)人行為，自然也是“當(dāng)罰則罰”，與“稽查增收”并沒(méi)有關(guān)系。可是，哪些情況該“當(dāng)”？罰是多少算“罰”？這就取決于行政裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)體制的不斷完善。一旦標(biāo)準(zhǔn)規(guī)章制度擺脫法定的范疇、程度、標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)給處罰淪落地區(qū)增收專(zhuān)用工具給予機(jī)會(huì)。

蔡斐稱，例如《安全生產(chǎn)法》要求，對(duì)于因違紀(jì)行為造成產(chǎn)生生產(chǎn)安全事故的負(fù)責(zé)人，懲處2多萬(wàn)元20萬(wàn)元以下的罰款。那樣，在2萬(wàn)至20萬(wàn)這般巨大一個(gè)彈性空間內(nèi)，到底是處罰2萬(wàn)？10萬(wàn)？或是20萬(wàn)？應(yīng)該根據(jù)法律用意和稽查工作經(jīng)驗(yàn)，特別是具體個(gè)人行為，將裁量權(quán)的橋段和裁量權(quán)的挑選產(chǎn)生易操作具體的規(guī)章制度，不然就容易出現(xiàn)綜合執(zhí)法該嚴(yán)不緊、該寬不寬、畸輕畸重、類(lèi)案不一樣罰的現(xiàn)象。

本次《意見(jiàn)》明確提出，處罰數(shù)額的從寬、一般、著重級(jí)別情況要確定實(shí)際，嚴(yán)苛限制在規(guī)定力度內(nèi)，避免簡(jiǎn)單的一律也高或是就低懲罰；處罰金額為一定數(shù)額的倍率的，需在最大倍率與最少倍率中間區(qū)劃階次；處罰金額有一定幅度的，需在最高額與最少額中間區(qū)劃階次，盡可能縮小裁量權(quán)室內(nèi)空間。

蔡斐表明，下一步，各地方各部門(mén)必須按照《意見(jiàn)》所提出的法制統(tǒng)一、程序公正、公平公正等標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化廣泛的法律，提高法律的可執(zhí)行性，變小行政部門(mén)裁量權(quán)空間，抑止裁量權(quán)的隨機(jī)性，將綜合執(zhí)法關(guān)入體制的“鐵籠”，將處罰列入法制的路軌，而非悄悄地引向“增收”的途徑。