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云南大理墻體廣告   新一輪行政審修改革觸及了政府職能的中心，即權(quán)利邊境問題——政府職能三次轉(zhuǎn)變的啟示

竺乾威

變革開放以來，我國曾經(jīng)停止了屢次機構(gòu)變革。自1988年第二次機構(gòu)變革初次提出“轉(zhuǎn)變政府職能”并把政府職能轉(zhuǎn)變作為機構(gòu)變革的關(guān)鍵以來，政府職能的變革發(fā)作了三次轉(zhuǎn)變。

第一次轉(zhuǎn)變著眼于機構(gòu)變革，從精簡機構(gòu)精簡人轉(zhuǎn)向政府職能順應(yīng)經(jīng)濟體制變革的請求。

1982年第一次機構(gòu)變革的一個重要特性是精簡機構(gòu)精簡人，減少政府的組織范圍和人員范圍。但是，機構(gòu)和人員在第二次機構(gòu)變革時呈現(xiàn)了反彈和再度收縮，這標(biāo)明精簡后的政府機構(gòu)并不順應(yīng)后來變化了的經(jīng)濟體制。這就需求“依照增強宏觀管理和減少直接控制的準(zhǔn)繩，轉(zhuǎn)變職能，劃清職責(zé)范圍，配置機構(gòu)。該撤銷的撤銷，該增強的增強，該增加的增加，不搞簡單的撤并機構(gòu)和裁減人員，使變革后的機構(gòu)可以比擬順應(yīng)經(jīng)濟體制變革和開展社會主義商品經(jīng)濟的請求”。

從中能夠看到，這一次政府職能轉(zhuǎn)變觸及了兩個方面：一是改動政府行使職能的行為方式。新的行為方式強調(diào)宏觀管理和減少直接控制，也就是要從原來的微觀管理和直接收理轉(zhuǎn)向宏觀管理和間接收理。二是轉(zhuǎn)變政府行使職能的組織方式，重點是轉(zhuǎn)變同經(jīng)濟體制變革關(guān)系極為親密的經(jīng)濟管理部門行使職能的組織方式。這標(biāo)明變革曾經(jīng)開端觸及政府職能如何順應(yīng)新的變化的經(jīng)濟體制的需求，而不再局限于簡單的機構(gòu)和人員數(shù)量的增減。

第二次轉(zhuǎn)變是從注重經(jīng)濟開展轉(zhuǎn)向公共效勞。

政府職能這一轉(zhuǎn)變的催化劑是2003年發(fā)作的SARS。SARS反映了當(dāng)時中國政府在衛(wèi)生公共效勞范疇里一種十分困頓的情況，促使人們深思政府以往埋頭搞GDP的目的是什么？于是，2003年后提出了政府的四項職能：經(jīng)濟調(diào)理、市場監(jiān)管、社會管理和公共效勞，效勞型政府應(yīng)運而生。在實行新的職能方面，變革觸及了三方面內(nèi)容，即大部制變革、行政審修改革以及擴展人民民主和促進社會公正的變革。

大部制變革是針對原有管理體制的不合理而言的，這一不合理表如今部門堆疊、職能錯位和穿插，它招致部門扯皮、運作不暢、辦事效率低下，招致資源糜費或使資源無法得到最大水平應(yīng)用，無法及時有效地提供公共效勞和停止社會管理。大部制變革本質(zhì)在于以更有效的管理體制來進步公共效勞質(zhì)量，其中心在于“政府職能必需以提供公共產(chǎn)品和公共效勞為己任，從而使得政府權(quán)利得以標(biāo)準(zhǔn)、回歸公共效勞”。

行政審批制度變革從2001年起步，中國參加WTO以及不久開端的效勞型政府建立推進了行政審修改革。這一變革的中心是處置政府與社會和市場的關(guān)系問題，但變革之初的重點并不在這里，而是定位在政府運作方式的改動上，詳細的做法就是撤銷和減少行政審批項目，即“減少行政審批，少管微觀，多管宏觀，少抓事前的行政審批，多抓事后的監(jiān)視檢查，實在增強監(jiān)視和落實”。作為職能轉(zhuǎn)變的一個重要舉措，行政審修改革在初期更多是作為效勞型政府建立的一項內(nèi)容來推進的，比方降低市場主體的進入門檻，減少審批環(huán)節(jié)、取消對市場主體的一些不用要的管制，以期經(jīng)過這樣的變革來更好地為市場主體效勞，更好地為社會效勞。

再者是擴展人民民主和促進社會公正方面的變革。政府職能從經(jīng)濟建立即消費轉(zhuǎn)向分配，轉(zhuǎn)向公共效勞，使公民權(quán)益和公平公正問題凸顯了出來。這方面的變革在中央層面有不同水平的停頓，但短少在機構(gòu)變革中相似大部制變革或行政審修改革之類的大舉措。

第三次轉(zhuǎn)變是資源配置從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)。

雖然第二次職能轉(zhuǎn)變將政府的重心從經(jīng)濟開展轉(zhuǎn)向公共效勞，但變革以來構(gòu)成的政府主導(dǎo)經(jīng)濟開展的形式并沒有發(fā)作顯著變化。這同變革之初的途徑選擇有關(guān)。在經(jīng)濟開展方面，中國選擇的是政府主導(dǎo)經(jīng)濟開展的東亞形式，經(jīng)過政府的作用來推進經(jīng)濟的開展。

這一形式關(guān)于中國經(jīng)濟的疾速開展起到了重要作用，但也帶來了一些負面影響，這主要表如今：政府經(jīng)濟職能的強化招致政府其他職能的弱化；對數(shù)量的追求招致了對質(zhì)量的疏忽；對經(jīng)濟的深度干預(yù)招致了尋租空間的擴展；權(quán)利的無節(jié)制運用招致政府公信力的降落。當(dāng)中國的經(jīng)濟開展進入新常態(tài)后，這一形式遭到了越來越多的應(yīng)戰(zhàn)。新的開展請求在資源配置中讓市場發(fā)揮決議性作用，第七次機構(gòu)變革觸及的政府職能轉(zhuǎn)變主要是盤繞這一點來做的，采取的主要舉措是以“放管服”為標(biāo)志的行政審批制度變革。

與以往的行政審修改革不同，這一輪行政審修改革的中心點是簡政放權(quán)和樹立權(quán)利清單，它觸及了政府職能中心的權(quán)利問題。因而，此次行政審修改革不只僅是政府行使職能方式的轉(zhuǎn)變，它更多觸及了政府職能定位問題。簡政放權(quán)和樹立權(quán)利清單的本質(zhì)是確立政府與市場和社會的權(quán)利邊境，肯定政府的權(quán)利范圍，法無受權(quán)不可為，這是政府職能轉(zhuǎn)變中具有本質(zhì)意義的轉(zhuǎn)變。